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加强档案管理,努力构建档案安全保障体系

来源:本站原创  2015年11月11日  阅:  字体:

金塔县档案局   常国瑞

  摘要:当今,我国社会已进入社会转型期、战略机遇期和各类突发事件高发期,尤其地震、火灾、水灾、泥石流、矿难、人为操作失范等各类安全事故和影响社会的不稳定因素时有发生。而作为国家宝贵财富的档案,其安全方面时常面临上述天灾人祸的威胁和挑战。因此,构建档案安全保障体系刻不容缓。本文结合基层档案工作实际,阐述了档案安全保障体系构建的必要性,并在此基础上从档案安全保障体系的政策保障机制、制度规范、技术方法等层面提出了初步探讨。
  关键词:档案    安全保障     管理机制
  档案安全是档案工作的生命线,是档案管理部门的第一要务。国家档案局局长中央档案馆馆长杨冬权在2010年5月12日在成都召开的全国档案安全体系建设工作会议上讲话中提出了研究建立确保档案安全保密的档案安全体系,全面提升档案部门的安全保障能力的新要求,从而将建立档案工作“两个体系”发展为“三个体系”,将档案安全工作的重要性提高到前所未有的“体系”高度,为新时期档案工作的健康发展指明了方向。档案部门作为档案安全保障体系的前沿重地,其安全状况如何,直接影响到国家档案资源的安全保管和有效利用。
  一、构建档案安全保障体系的必要性
  (一)国内近年来的天灾人祸对档案造成严重破坏,急需建立档案安全保障体系。我国“5.12”汶川大地震,“4.14”玉树地震和“8.7”甘肃舟曲特大泥石流灾害,不同程度地对档案造成了破坏、损毁,尤其部分珍贵档案资源遭到永久性毁灭性损失,致使灾后重建对档案的修复面临太多的困难、困扰和无助,为档案全方位安全建设敲响了警钟。尤其汶川地震的教训证明,档案安全体系的第一道防线---国家综合档案馆建筑必须符合《档案馆建筑设计规范》和《档案馆建设标准》中的抗震烈度标准。国家综合档案馆重要档案必须实行异地异质备份。
  (二)国际国内敌对势力对我国重要情报档案信息的觊觎和窃取对国家安全造成严重威胁,急需建立档案安全保障体系。国家档案局早在2002年发布的《全国档案信息化建设实施纲要》中,就明确提出了加强档案信息安全保障体系建设的具体要求。进入21世纪以来,由于档案信息化工作的迅猛发展,全国档案信息资源共享工作初现端倪,再加上互联网的广泛普及,全国各地档案部门纷纷建立了自己的门户网站,一些敌对国家在对我国采取军事、政治等手段以达到破坏国家安全遭失败后,进而转向情报战、信息战,他们充分利用国际互联网,采取电脑黑客、计算机病毒、远程控制、重金收买掌握计算机和档案机密的涉密人员为其提供情报服务等卑劣手段,对我国档案情报信息进行了疯狂窃取,有的还获得了成功,对我国国家安全造成了严重影响。为此各级各类国家档案馆必须建立档案信息安全体系,使档案实体安全和信息安全得到同步保护,已成为档案部门的共识。
  (三)国家加强中西部地区县级综合档案馆新扩建工程的实行,为建立档案安全保障体系创造了条件。因近年来国家档案资源建设的逐年加强,大量民生档案被接收进馆,有相当一部分中西部地区县级国家综合档案馆因在初建时就因面积狭小甚至有的至今没有建起独立的档案馆,导致库容严重不足,有的已经饱和,有大量的到期档案因此而无法按期接收进馆,只能散存于保管条件较差的机关、企事业单位综合档案室,有的“八防”设施不健全,任凭档案虫蛀、鼠咬、霉变等,存在严重的安全隐患。由于不能对各类档案资源进行有效整合和充分利用,致使基层档案工作呈现“大而全、小而全”的现象,出现档案资源分散、难以整合的尴尬境地。为此,国家必须通过加强对中西部地区县级国家综合档案馆新建、改扩建,有效增加库容面积,打造档案安全的第一道防线,使所辖区域到期的各种门类、各种载体档案资料应收尽收,使基层档案资源安全保管,高效利用。
  二、档案安全保障体系的政策保障机制
  (一)经费保障机制。长期以来,制约我国经济欠发达的中西部地区县级档案事业持续健康发展的瓶颈是经费不足。有相当部分县级馆档案基础设施设备条件较差,档案的安全保管存在的隐患多,而构建档案安全保障体系涉及到档案安全的诸多方面,如果没有足够的经费投入,档案安全保障体系的建立就会成为一句空话,档案安全就会成为无源之水、无本之木。
  1、严格按照《档案法》要求和国家、省级档案财政部门有关文件规定,将档案管护费足额列入当地政府年度财政预算,并随着经济发展提高预算标准。档案管护费在各级领导的重视下,虽然绝大多已列入财政预算,但每卷一元的标准是上世纪90年代制定的,经过多年发展,显得有些过低,亟需将标准提高到二至十元的标准,才能有效保证档案的数字化和重点档案抢救、保护等方面的需要。
  2、按照多级投资原则,各级政府要重视国家综合档案馆建设。这是档案安全保障体系建设的重中之重。中西部地区县级档案工作存在的最大安全问题档案馆库容不足,有相当部分馆库在建设初就不具备安全、永久保存档案的条件,档案馆原先建设标准低,因资金有限,有的抗震力不高,有的档案库房楼板不能承载密集架重量,致使一些现代化设施设备无法有效装载,有的无专门的技术用房,有的库房面积狭小不能专库专用,无法实现对所辖区域档案资源的接收和整合,甚至有的县级馆不能专楼专用,存在几个单位挤在一起办公的现象。为此,中西部地区要按照科学发展观的要求和国家支持中西部地区县级新、改扩建档案馆的有力时机,严格按照《档案馆建筑设计规范》和《档案馆建设标准》的要求,档案馆建设要有前瞻性、科学性,做到经济实用、坚固耐用、抗震能力强,办公、技术、业务等配套用房能有效满足至少50年至100年左右接收档案的要求,并设计将后在上面加层或周围改扩建的要求,成为当地永久性的文化标志性建筑,有条件的还要在地质条件好、气温较低的地区建立档案后库,用于明清、民国等历史档案的长久安全存贮与保管,将把各级国家综合档案馆打造成为档案安全保管基地、爱国主义教育基地、档案利用中心、政府信息查阅中心、电子文件中心“五位一体”的公共档案馆。
  3、建立档案事业与国民经济统筹协调发展的经费增长机制,提高档案安全工作整体水平。档案安全工作涉及到档案工作的方方面面,除建有抗震、排水系统良好、安全实用的档案库房外,还要在不同档案馆之间建立异地备份库,对本级重要档案及电子文件实行异地异质备份,确保档案信息资源的绝对安全。地方政府要把档案技防、物防、基础设施和库房监控系统、红外线报警系统、计算机服务器、档案全文数字化高级扫描仪、彩色仿真高级复印机等大型设备购置等相关费用列入财政预算,保障档案事业安全健康发展。
  (二)应对突发事件档案抢救工作保障机制。
  1、组建总揽全局的强力指挥系统。成立以基层党委、政府分管领导为正副总指挥,档案、文化、科技等部门行政一把手和文化、档案保护专家为成员的处置档案突发事件工作指挥部,组成统一高效的应急指挥系统。负责指挥重大档案突发事件处置工作。按照总指挥部的要求,档案部门要遵照“两法一条例”和国家档案局发布的《档案工作突发事件应急处置管理办法》及《档案馆防治灾害工作指南》的要求,成立由档案、公安、消防、地震、政府应急等相关职能部门领导组成的档案安全协调领导小组,制定切实可行的包括防震、防水、防火、防盗、防社会性群体事件等档案安全应急预案,并报地方政府备案,实现群防群治,切实提高安全应急处置能力,奠定档案事业安全、协调、可持续发展的坚实基础。
  2、组建运转高效的强力人、财、物保障系统。将档案部门突发事件应急预案纳入地方党委、政府总体预案之中,充分发挥公安、武警、驻军在档案抢救保护中的先锋作用,机关、团体、企事业单位中各类社会志愿者在档案抢救保护中的骨干作用,各级各类专兼职档案工作者在档案抢救保护中的主体作用。各级政府要将档案部门应对突发事件所需经费纳入财政预算总盘子,做好必要的档案抢救救灾设施、设备和物资储备,力争在档案突发事件中最大限度地减少或避免损失,高薪聘请档案、文化保护、抢救专家,并在突发事件结束的第一时间立即组织开展档案修复抢救工作。
  3、加强以平备战的档案应急抢救能力建设。档案部门要切实做好应急预案的日常演练,定期聘请消防、防汛等方面的技术专家,对档案人员进行防火灭火及防汛方面知识的学习培训和现场演练,加强平时宣传培训,采取印发安全手册、专题讲座、观摩学习、实训操作等行之有效的方式方法,使档案人员获得应对档案突发事件练习和“试错”的机会,减少在突发事件行动中的盲目性和失误性,并在演练中,对预案中出现的新情况、新问题,要高度重视,及时修订完善档案抢救保护应急预案。
  (三)人员保障机制。
  1、在各级档案行政管理部门建立专门的档案安全机构。按照当前形势,档案部门应借鉴其他部门,在档案行政管理系统内部建立国家、省、市、县“四级”档案安全管理网络体系。在“四级”档案行政管理部门内设机构中,分别成立司、处、科、股级等与其他内设机构平行的档案安全管理组织。档案安全机构自下而上,要接受上级档案安全机构的监督和指导,同时还要接受同级档案部门领导并对当地党委、政府负责。档案安全机构工作职能是主要负责所辖区域档案安全统筹规划、组织协调、资源利用、资金保障及事故处理等方面的决策和实施,同时还要依照“两法一条例”等法律法规和规范性文件要求,建立健全符合本地实际的档案安全制度、规范、细则、章程等,并组织实施。
  2、实行档案部门 “一把手”亲自分管档案安全工作制度。建立由正副局馆长为正副组长,安全及其他业务处室负责人为成员的档案领导小组。实行档案工作联席会议制度,成立以档案部门为依托,同级政府应急、安全、安监、地震、公安、消防、电力和武警等部门为成员单位的档案安全协调领导小组,定期研究分析和解决档案安全工作中存在的突出问题。
  3、加强档案安全队伍建设。档案安全保障体系建设的关键是人的因素,因为再好的安全制度、设施,如果没有人来执行和管理,都将成为一句空话。古人云:“患生于所忽,祸起于细微”,1979 年12 月,气象学家洛伦兹在华盛顿的美国科学促进会的一次演讲中,洛伦兹根据自己的观察、试验和分析,提出了这样的观点:一只蝴蝶在巴西扇动翅膀,可能会导致美国的德克萨斯州刮起一场龙卷风。这就是著名的“蝴蝶效应”。“蝴蝶效应”引人档案安全管理的实践意义就在于消除安全隐患,而不是等到“火灾发生时才去学习灭火器的使用方法”。档案资源是一种不可再生资源,在档案馆,一片小小的水渍,一丝小小的疏忽,一只小小的烟头,都有可能在“蝴蝶效应”的作用下将对档案造成不应有的损失。为此,确保档案绝对安全的首要条件是各级档案部门要建立一支“召之即来,来之能战,战之则胜”的档案安全工作队伍,随时消除“蝴蝶效应”产生的温床,切实做到未雨绸缪、防患于未然。除档案安全机构人员主抓安全工作外,还要在其他业务处室明确安全责任人,同时要加强对安全管理人员的安全法律法规培训,形成人人、事事、处处懂安全、抓安全、保安全的浓厚氛围。
  三、档案安全保障体系的制度规范
  健全完善的管理制度是有效保障档案安全的重要基石。档案部门要树立“安全第一”的思想,因为再好的安全措施都要靠制度来维护。档案安全制度如同美国管理学家彼得提出的“木桶理论”,说的是由多块木板构成的木桶,其价值在于其盛水量的多少,但决定木桶盛水量多少的关键因素不是其最长的板块,而是其最短的板块。档案管理制度如同水桶中“最短的那块板”,只有将“最短的那块板”设法与其他“板”保持一样的高度,档案安全才有保障。
  (一)实行档案安全保护工作领导问责制度。各级党委、政府和档案部门领导要重视档案安全工作,实行“一把手”亲自分管安全制度,将档案安全纳入档案工作各个环节和过程,签订安全责任书,凡在档案安全工作出现重大问题的一律实行“一票否决制”,逐级追究责任,从而形成“一级抓一级,层层抓落实”的档案安全责任体系。
  (二)结合档案工作实际制定涵盖值班、保密、物防、技防、抢救、保护、利用等内容的一整套档案安全制度管理和保护防控网络体系。档案行政管理部门除建立专门的内部安全机构外,在其他平行内设科室也要明确档案安全责任人,建立横向到边、纵向到底,无缝隙覆盖的档案安全工作责任网络体系。
  (三)建立重要纸质和电子档案“双套制”“多套制”异地异质备份制度。档案馆要采取复制、数字化、缩微等方式,对重要档案实行异地异质备份,提高抵御各种突发事件和应对灾害的能力。各级各类档案馆要按照“高龄”档案应受到尊重的原则,将一些明清等年代久远的历史档案制作成高仿真复制件和电子档案利用,将原件采取科学的技术方法封存保管,限制利用,以最大限度地延长档案寿命。
  (四)建立拟在网上公开的信息进行审核审批制度。各单位要严格按照规定对政府公开信息及相关信息进行认真审核审批,坚决杜绝各种不应上网公开的信息上网发布。尤其县级馆要建立政府信息公开重要红头文件汇编制度,以“红头文件”副本的形式提供利用,保障档案实体和信息的安全。
  四、档案安全保障体系的技术方法
  随着档案信息资源的不断整合及档案信息化建设的发展,电子文件、电子档案成为档案领域的一种新的“家庭成员”,在电子政务环境下,电子文件、电子档案与纸质文件、纸质档案“双轨制”运行的局面将长期存在。尤其馆藏档案全文数字化后,形成的电子文件、电子档案逐年呈几何数增长,因全文数字化扫描耗资巨大,如何确保电子档案信息长久性、真实性、完整性和有效性,确保电子档案信息在其生命周期过程中不被篡改、丢失和盗窃,过千年都能打开,技术方法和安全技术是档案部门值得研究探讨的重点。目前,电子档案信息面临的不安全问题主要有硬件的可靠性与安全问题和计算机应用系统的安全缺陷以及安全管理技术滞后的问题。因服务器、终端计算机、存储设备等硬件设备本身虽具有一定的安全备份功能,但在日常应用过程中有时不可避免地出现雷击、火灾以及电源故障、人为误操作等因素,造成数字档案数据丢失、计算机瘫痪、档案信息系统设备遭到破坏。
  同时,再好、再高级的计算机应用系统都存在着一定的安全缺陷和安全漏洞,在网络高度发达和计算机病毒泛滥的今日,计算机应用系统随时都可能遭到病毒、黑客攻击、破坏,还有档案信息系统管理员疏忽造成数据删改、数据文件覆盖,甚至恶意者对计算机应用系统破解后进行入侵、篡改、删除数据或暴力破坏,对档案数据和信息系统的安全稳定运行造成严重影响。另外,数字档案、电子文件从其生成到归档保存都缺乏比较规范的管理程序、制度标准,其安全存储和利用工作上存在严重的安全缺陷。
  针对电子档案、数字档案在技术和管理方面存在的问题,档案部门要将信息安全技术作为构建档案安全保障体系的一个重点来研究。
  (一)制定切实可行的计算机保密安全措施。主要包括身份认证、数字签名、电子签章、数字水印、信息确认、操作跟踪、数据加密、访问控制、防火墙等,它可有效防止未授权的人非法截取或查阅涉密或含有隐私的档案资料,严格限定信息的共享氛围防止档案信息被非法伪造和篡改,同时允许用户对其常用的档案信息库进行适当的访问并限制他人随意删除、修改、拷贝档案文件,预防计算机病毒入侵,避免网上黑客攻击。
  (二)建立电子档案被破坏防灾安全措施。由于承载电子文件、电子档案的主要载体如计算机、软件等读取设备性能不能保证永久性安全稳定,甚至有的因病毒、黑客攻击而造成系统瘫痪,数据完全丢失。因此,实行电子档案数据备份制度,采取电子档案异地异质备份,是保证电子档案绝对安全的重要措施。
  (三)要合理选购适合档案管理使用的数字档案载体及其读取设备和数字档案管理软件。尽量选购那些技术比较成熟、兼容性较好、性能比较稳定的数字档案设备、软件,同时要确保数字档案信息内容长久可读、有效,在新旧档案设备、软件淘汰、转换时,对存储档案信息的U盘、光盘、移动硬盘、磁带等存储载体要进行定期检查、拷贝和转换,要采用通用的数字档案信息存取设备接口转换设备,以便及时对数字档案迁移或载体转换。
  (四)建立健全和完善数字档案管理安全法律法规体系建设。目前,我国在档案信息化及数字档案管理方面还没有专门的法律法规,仅靠国家《保守国家秘密法》、《国家安全法》《计算机信息系统安全保护条例》、《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》、《信息网络传播权保护条例》《政府信息公开条例》等通用的法律法规已远远不能满足数字档案安全保管的需要。为此,参照国外在数字档案管理方面的立法实践,建议由国家、省级档案部门在充分调查研究的基础上,由全国人大和国务院进行数字档案管理方面的立法,制定专门的数字档案管理法律法规,再由国家档案部门和省级人大、政府制定中央和地方相应的配套法规、规章及实施办法、细则,为我国档案信息化和数字档案安全管理保驾护航。使档案安全工作能从法律法规的层面成为各级档案行政管理部门依法履行安全监管职责的过硬依据,以更好实现依法治档和切实保护档案安全的艰巨任务。
  参考文献:
  1、2002年国家档案局《全国档案信息化建设实施纲要》
  2、《加强档案馆安全保障体系建设》。《中国档案》2010年11期,刘继红
  3、2008年杨冬权在全国档案局馆长工作会议讲话,提出重要档案安全与异地备份要“作为确保档案安全的一项制度来实施”
  4、2009年杨冬权在国家档案局长馆长会议讲话——一科学发展观为指导,推动档案事业更好地为科学发展服务
  5、2010年5月12日杨冬权在全国档案安全体系建设工作会议上的讲话
  作者单位:金塔县档案局   联系电话:13830703386
  电子信箱:jtcgr@163.com  邮    编:735300

作者:佚名 责任编辑:酒泉档案
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